旗制是清王朝统治蒙古各部落的主要手段。由几个旗、几十个旗合成一个盟（也有一个旗成为一个盟的特殊情况）。盟是满清皇帝统治蒙古人的辅助手段。

盟作为一种行政机构，运用于上层对属民的统治，其渊源也出自满洲部落。《武皇帝实录》说：“壬戌，天命七年（天启二年，即一六二二年）三月初三日，八固山王等问曰：“我等何人可嗣父皇，以登天赐之大位，俾永天禄？”帝曰：“继我而为君者，毋令强势之人为之。此等人一为国君，恐倚强恃势，获罪于天也。世一人之识见能及众人之智虑耶？尔八人可为八固山之王，如是同心幹国，可无失矣，八固山王尔等中，有才德能受谏者，可继我之位。若不纳谏，不遵道，可更择有德者立之。当易位之时，如不心悦诚服而有难色者，似此不善之人难任彼意也。至于八王理国政时，或一王有德于心，所言有益于国家者，七王当会其意而发明之。如己无能，又不能赞他人之能，但默默无言，当选子弟中贤者易之。更置时如有难色，亦不可任彼意也。八王或有故而使适，当告之于众，不可私往。若面君时，当聚众共议国政，商国事，举贤良，退馋佞，不可一二人至君前”。

前边已经讲到，清太祖努尔哈赤时代，满洲部落逐渐强大起来。被他们兼并的弱小部落越来越多。在这种怙况下，努尔哈赤改变每十人为一牛录额真的旧俗，把一牛录额真扩大为三百人。把五个牛录额真编为一个扎拦，又把五个扎拦合为一个固山。满洲部落发展到八个固山时，其部落体制基本上稳定了下来。满洲部落酋长（即当时的努尔哈赤）通过下属八个固山额真统辖整个满洲部落。他的八个固山额真，又像部落酋长一样，分别统辖着一个旗。这就是满洲部落当时的政治体制。

《武皇帝实录》中记载的清太祖同八个固山额真的那段对话，反映了清太祖关于满洲部落酋长与下属八个固山额真的关系，也说明了各固山额真在其所在旗里与其他上层的关系。清太祖关于政治体制的思想是，不论整个满洲部落的酋长，或下属的八个固山额真，这些首领都不是固定不变的。而是八旗旗王联合治理整个满洲部落。确立谁为满洲部落的酋长，或者确立谁为哪个旗的固山额真，其根据不是原来的职位，而是根据一个人的“才”、“德”和能不能听取别人的意见（即受谏）等条件随时更换的。某人虽为部落酋长或某旗的固山额真，只要发现他的才德不足以胜任现在的职务，或者他听不进好的建议，便可以选出适当的人去接替他的职务。使真正贤明的有才有德的人作为部落首领。首领的产生，不是由某人指定，而是经过人们的推选，把大家公认的可以作为首领的人树立起来当首领。

《东华录、太宗录》记载：“太祖初未曾有必成帝业之心，亦未曾定建储继立之议。天命十一年八月庚戌，太祖高皇帝宾天，大贝勒代善长子岳讬，第三子萨哈廉告代善曰：‘国不可一日无君，宜早定大计。四贝勒才德冠世，深契先帝圣心，众皆悦服，当速继大位。’代善曰：‘此吾素志也。天人先协，其谁不从。’次日，代善书其议，以示诸贝勒。皆曰：‘善。’遂合词请上即位。上辞曰：‘皇考无立我为君之命，若舍兄而嗣立，既惧弗克善承先志，又惧不能上契天心。且统率群臣，抚绥万姓，其事甚难。’辞至再三，自卯至申，众坚请不已，然后从之。”

这是发生在满清建国以前的事情。当时的满洲还处于部落状态。那时候，满洲八旗基本上形成了整个满洲部落的政治体制，由八旗的固山额真分别统辖着八旗，而八个固山额真同整个满洲部落首领之间，并不是上下级的从属关系。部落首领是由八个固山额真推举产生的。部落首领有权统率整个满洲部落，但随时都有更替的可能，绝非一种世袭职务。随着满洲部落的逐渐强盛，八旗和推选出来的部落首领成了支撑整个满洲部落的固定体制。这部落首领所体现出的含义就是盟。这样，盟、旗制度作为一种组成社会的政治体制便形成了。

盟、旗制度在满洲部落中的长期存在以及这种体制在满洲部落的巩固与发展中所起的作用，使满洲上层认为盟、旗制度是统辖整个部落的最好方式。因而，盟、旗制度也便被现实肯定了下来。

后来，满清部落发展为满清皇朝，满清的盟、旗制度便被推而广之，运用到所有被满清征服了的部落中去。蒙古民族的许多部落（包括鄂尔多斯部落）相继臣服于满清，最早产生于满清部落的盟、旗制度，也便在鄂尔多斯被推行运用起来。鄂尔多斯的盟、旗制度与满洲最早的盟、旗制度的不同点在于：满洲部落的盟、旗首领是推选出来的，而鄂尔多斯的盟长是由满清皇帝任命的。各旗扎萨克则一代一代世袭相传。扎萨克负责统辖本旗属民，而盟长则监督所属各旗的边防、军队，审理各旗属民的户口，受理各旗难于处理的案件。